新《土地管理法》实施后征地社会稳定风险评估工作探讨

1.评估主体与评估实施主体未明确

关于评估主体，大部分省市未明确要求,与评估主体相关的表述形式主要有三类：市（县、区）人民政府、市（县、区）人民政府有关部门、征地项目所在镇（街道）。如广东、浙江明确市（县）人民政府组织开展社会稳定风险评估，上海、天津明确区人民政府负责组织开展征地社会稳定风险评估工作；安徽明确市、县（市）人民政府组织有关部门开展社会稳定风险评估。明确评估主体的地方极少，如山东淄博：征地项目所在地的区县政府负责本辖区征地社会稳定风险评估工作，以征地项目所在镇（街道）为评估主体。

关于实施主体，主要是评估主体或第三方实施，实际多为第三方实施。如上海提出区人民政府可以指定相关部门具体实施征地社会稳定风险评估工作，该部门可以委托第三方开展评估；天津提出区人民政府应当指定相关部门或者委托第三方专业机构开展征地社会稳定风险评估。目前征地稳评中还存在一类实施主体，针对部分已明确建设项目的征地，项目单位或其委托的第三方作为实施主体。

2.评估程序的主要模式差异较大

上海印发的指导意见提出征地社会稳定风险评估的工作程序为：制定方案、听取意见、分析预测、确定等级、编制报告、组织评审。其他省市征地稳评也基本按以上工作程序开展，所不同的主要是最后一个环节，目前的工作程序主要是两种模式：一是上海的评估报告+评审报告模式，采取此类模式的省市，总体程序类似上海，有些地方报告名称为分析报告+评估报告，名称与上海有差异，但内容基本一致。二是评估实施主体编制评估报告，然后采用评估主体自评的模式，征地主管部门或评估主体组织相关部门、专家、村民代表会议评审并出具评审意见，类似河北、山东部分地区目前采取的模式。

3.征地稳评开展时段有较大争议

针对征地稳评开展时段主要有两种意见，一是按照《实施条例》（征求意见稿）第三节土地征收的相关要求，在土地征收启动公告、现状调查后，在编制征地补偿安置方案之前开展。二是结合土地现状调查，与征地补偿安置方案编制及公告等同步开展，征地报批前完成。如在编制征地补偿安置方案之前开展社会稳定风险评估工作，针对征地利益相关者的调研只能反映利益相关者的初步意见，毕竟调查时征地补偿安置方案尚未出台，后期补偿安置方案出台后，利益相关者的态度可能会发生变化。如在编制征地补偿安置方案后开展稳评工作，则与《实施条例》（征求意见稿）相冲突，《实施条例》（征求意见稿）第二十九条提出，县（市）人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，组织有关部门编制征地补偿安置方案。

4.部分征地稳评与项目稳评工作重复

符合新《土地管理法》第四十五条规定的情况下，可以开展征地，征地又分为已明确项目征地和未明确项目征地，针对已明确项目的情况下，按规定工程项目需要做社会稳定风险评估，征地也需要做社会稳定风险评估，此类情况下，征地风险是项目风险的一个组成部分，如果项目的主要风险也是征地风险，则针对征地做的稳评报告和针对项目做的稳评报告主要内容是重复的。

5.风险等级的评判标准及评估结果的运用未明确

针对社会稳定风险的评估等级，有以下几种模式：一是中办、国办《关于建立健全重大决策事项社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）（以下简称中办发2号文）提出的高、中、低风险等级，这也是目前采用最广泛的等级划分方式；二是国资委《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发〔2010〕157号）（以下简称国资发157号文）提出的A、B、C、D四个风险等级；三是《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》（浙委办发〔2019〕53号）（以下简称浙委办发53号文）提出的高、中高、中、中低、低五个风险等级。

按照中办发2号文的要求，高风险不能实施或调整方案、降低风险等级后再行决策，中风险待采取有效的防范、化解措施后再实施，低风险可以实施；按照国资发157号文的要求，A级事项可付诸实施，B级事项可付诸实施并尽量化解风险，做好预案，C级事项待不稳定风险消除后方可实施，D级事项应暂缓实施；按照浙委办发53号文的要求，低风险可以实施，中低风险可以实施但需落实风险防范化解措施，中风险暂缓实施，待采取防范化解措施降低风险后再予以实施，中高风险中止实施，待时机成熟后再评估论证，高风险不予实施。

目前已发布征地稳评指导意见的上海提出评估报告要确定风险等级，但并未明确哪个等级可以实施、不能实施；山东淄博征地风险等级分为高风险、中风险、低风险三类，通过评估论证小组论证作出实施、暂缓实施、暂不实施的结论。实际征地稳评工作中，大部分省市要求必须低风险方可实施，可能造成部分风险等级为中风险但风险总体可控的项目无法实施。

6.征地稳评责任追究制度有待完善

已出台征地稳评指导意见的上海和山东淄博，均提出了责任追究问题，上海提出：存在弄虚作假等违法违规情形的，应当依法追究相关责任；山东淄博提出：未按照本办法开展社会稳定风险评估工作，引发重大社会稳定问题或造成严重后果的，依法依规追究相关人员的责任。

相比而言，山东淄博的要求更为宽松，毕竟开展稳评的项目，只有极低比例项目会引发重大社会稳定问题或造成严重后果，只有此部分项目未按要求操作才追究相关人员责任，其他项目即使未按要求开展工作，比如虚假调研等，因为未出现问题造成严重后果，也不追究责任。

1.尽快出台征地社会稳定风险评估工作的实施细则

新《土地管理法》和《实施条例》（征求意见稿）均对征地社会稳定风险评估提出了要求，但缺乏征地社会稳定风险评估相关技术规范，为征地社会稳定风险评估带来了一定的难度。目前，各地在实施中模式不一，大部分评估实施主体参考《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）（以下简称发改投资2492号文）等相关文件，参考工程项目的稳评模式开展征地稳评工作。

工程项目稳评主要考虑项目全周期对利益相关者的影响，征地稳评主要涉及征地环节对利益相关者的影响，鉴于征地稳评与项目稳评有一定的差异，建议相关部门尽快出台征地社会稳定风险评估工作的实施细则。

2.明确征地项目的评估主体与评估实施主体

关于评估主体，大部分省市未明确，考虑稳评的属地原则，建议以市（县、区）人民政府有关部门或征地项目所在乡（镇）为评估主体，对于跨乡（镇）的征地项目，以市（县、区）人民政府有关部门为评估主体。

关于实施主体，主要由评估主体或评估主体委托的第三方实施，第三方主要有工程咨询机构、土地测绘评估公司、律师事务所等。针对部分已明确建设项目的征地，项目单位或其委托的第三方也可作为实施主体。需要注意的是，即使由第三方按照要求开展评估工作，也不能因此发生评估主体责任的转移。

3.评估程序的主要模式可按项目的实际情况分类

对上海与山东淄博两种模式优劣势进行分析，第一种模式的优点：评估报告与评审报告不是同一个实施单位，能够更科学论证，比如通过评审能够按专家及各方意见修改完善，能够核实评估报告调研的真实性、全面性等。缺点是对于一些简单征地项目采用两阶段比较复杂，时间、费用都要比一阶段多。第二种模式优点是简单，时间、费用少。缺点是通过会议审核的自评模式往往是以程序为主，对评估报告的问题可能发现不全面，特别是风险评估报告的重点内容——风险调查，自评模式很难发现调研的全面性、真实性的问题，与会专家也不可能回访评估报告的调研工作。随着此类模式的开展，调研工作后续极易出现问题，影响风险评估的客观公正性；另外，对于自评会议专家提出的问题，很难监督评估实施主体按要求修改。

对于相对简单的征地项目，如征地面积较少、对当地群众影响较小、群众比较支持、无突出矛盾的征地项目，可以采用评估主体自评（会议评审）出具评审意见的模式；对于相对复杂的征地项目，如征地面积较大、对当地群众影响较大、群众支持率不高、有突出矛盾的征地项目，建议采用上海的评估报告+评审报告模式，或发改投资2492号文要求的分析报告+评估报告模式，由不同的机构分别负责两阶段报告的编制。

4.征地稳评工作可与补偿安置方案编制阶段同步开展

如果在编制征地补偿安置方案之前开展社会稳定风险评估工作，则不能准确反映征地群众的意见和诉求，或者即使取得征地群众的意见，在补偿安置方案出台后，征地群众的意见也可能发生较大变化。考虑征地稳评工作中，征地告知、土地现状调查、征地安置方案编制及公告等工作基本同步开展，建议征地社会稳定风险评估应结合土地现状调查，与征地补偿安置方案编制及公告等同步开展，并在征地报批前完成。

5.部分征地稳评可与项目稳评合并

工程项目稳评主要考虑项目决策、准备、实施及运营阶段对相关利益群体的影响，征地稳评主要对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判。有些工程项目如化工、垃圾焚烧、污水处理等类别，项目的主要社会稳定风险除了征地外，还有环境影响等主要风险，但类似公路、风电等工程项目的社会稳定风险主要集中在征地方面。

针对项目社会稳定风险主要集中在征地方面的工程项目，建议征地稳评与项目稳评可以合并，即由项目稳评替代征地稳评。

6.明确风险等级的评判标准及评估结果的运用

从目前征地项目实际操作来看，大部分实施主体采取高、中、低风险等级模式。建议尽快明确风险等级的评判标准，可以参考中办发2号文的风险等级评判标准：高、中、低风险等级。

对于评估结果的运用也是三种情况，从中办发2号文要求来看，只有低风险可以实施；对于中风险来说，为有条件实施，相当于暂时不能实施，或者降为低风险后方可实施。高风险不能实施或调整方案、降低风险等级后再行决策。

实际项目操作中，考虑部分征地项目稳评等级为中风险，但如果风险总体可控的话，建议可予以实施。

7.明确对弄虚作假等违法违规情形的责任追究

鉴于征地稳评涉及征地利益群体的调研，此部分工作也是征地稳评报告重要且极易出现问题的地方，如征地稳评报告存在征地村民被别人代填问卷的情况，而本人未实际参加调研或者只是被告知如有回访则回答支持，甚至出现被征地者不知情被同意的情况。

建议责任追究参考上海指导意见，即：存在弄虚作假等违法违规情形的，应当依法追究相关责任。

以上仅是征地稳评工作中遇到的部分问题及相关建议，实际工作中还存在跨县（区）的征地如何办理、调研对象的选取比例原则、征地稳评工作的收费标准等相关问题，如被征地村民调研比例如何确定，其他村民是否调研，如调研的话调研比例及数量等，以上问题有待进一步探讨。